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2000년대 들어서면서 1인 가구의 급격한 증가는 한국 사회의 커다란 변화 중 하나로 볼 수 있다. 2022년 통계청 자료에 의하면 전체 가구의 33.4%인 716만 6천 가구가 1인 가구로 다양한 가족 형태에서 가장 높은 비중을 차지하고 있다. 가구의 표준 형태라고 인식되었던 부모-자녀로 구성된 다인 가구의 형태는 감소하고 있지만, 1인 가구는 1.7%P 증가한 것으로 나타났고, 2030년에는 35.6%, 2050년에는 39.6%로 증가할 것으로 전망하였다(통계청, 2022).

1인 가구의 증가에서 나타나는 특징은 첫째, 고령의 노인층에 한정되어 있다고 여겨졌던 1인 가구의 대상이 청장년으로 확대되고 있는 것을 볼 수 있다. 1인 가구 중 29세 이하가 19.8%, 30대가 17.1%, 60대가 16.4%, 70세 이상이 18.1%로 29세 이하의 1인 가구가 전체 연령대에서 가장 큰 비중을 차지하고 있다(통계청, 2022). 지역에 따른 연령별 1인 가구의 비중을 보면 세종, 서울, 대전은 30대 이하 1인 가구의 비중이 40% 이상이며, 전남, 전북, 경북, 경남, 강원, 부산은 60대 이상 1인 가구의 비중이 40%로 나타났다(통계청, 2022). 이는 1인 가구의 비중이 지역별, 연령별로 상이하게 나타남을 볼 수 있다.

둘째, 1인 가구가 생애주기 중 특별한 시기에 국한되어 형성되는 것이 아니라 다양한 사유로 1인 가구가 형성되고 있다는 것이다. 2020년 기준으로 성별에 따른 1인 가구 사유는 남성은 본인 관련 사유가 79.5%, 가족 관련 사유가 19.8%이며, 여성은 본인 관련 사유가 54.5%, 가족 관련 사유가 45.0% 순으로 나타났고, 연령대에 따라서는 30대에서 50대가 본인 직장과 독립의 사유가 높았고, 50대 이상부터는 가족 사유, 60대 이상부터는 가족 사별의 사유가 높은 것으로 나타났다(통계청, 2022), 특히 중장년층 1인 가구의 원인은 이혼이나 사별 등 가족 해체나 부양 의무의 약화 등이 이유가 되며, 1인 가구가 된 사유에서 별거, 이혼, 사별 등은 개인의 심리적 문제를 수반할 수 있는 사유가 될 수 있다.

셋째, 1인 가구 증가에 따라 다양한 사회 전반의 변화와 문제들이 발생할 위험성이 있다. 1인 가구의 증가는 미혼⋅비혼⋅고령화라는 사회적 현상과 맞물려 사회⋅문화⋅경제 등 사회 전반에 변화를 초래하고 있고, 사회적 고립, 사회 통합의 제약, 고독사 등의 사회적인 문제를 가져올 것으로 보고되고 있다(박미현, 2020). 이처럼 1인 가구의 증가는 단편적인 가족 형태의 변화를 벗어나 다양한 개인⋅사회 문제로 이어질 수 있음을 볼 수 있다. 특히 기존에 가족이 담당해 왔던 가족원에 대한 돌봄과 보호의 역할을 국가나 사회가 담당해야 하는 변화를 가져왔으며, 이는 1인 가구의 특성을 반영한 정책이 요구됨을 의미하고, 1인 가구의 정책 방향을 결정함에 있어 다양한 관점을 가지는 국가의 정책적 변화가 수반되어야 함을 의미한다.

오늘날 1인 가구는 다양한 사회적 현상과 맞물려 있고, 과거와 달리 노년기에 집중적으로 1인 가구가 나타나는 것이 아니라 청년, 중장년 등 다양한 생애주기에서도 1인 가구가 증가하는 것을 볼 수 있다. 1인 가구는 개인의 생애주기에 따라 다른 특성을 가지고, 가족 중심의 발달 과제와 다른 발달 과제를 가지게 되므로 다양한 형태의 1인 가구의 욕구에 기반한 정책의 마련이 요구된다(송혜림 외, 2021). 따라서 1인 가구가 다인 가구에 비해 취약함을 가지는 요소와 욕구를 살펴보고자 한다.

첫째, 1인 가구의 사회⋅정서적 측면에서 1인 가구는 가족 관계에 57.7%, 대인 관계에 47.2%의 만족도를 보이나, 전체 가구의 관계 만족도인 64.5%, 52.8%에 비하여 관계의 만족도는 낮게 나타난다(통계청, 2022). 1인 가구는 자기효능감이 높을수록, 경제 관련 스트레스가 적을수록 삶의 질이 높다고 평가하고(김정은, 남영주, 2019), 주관적인 건강 상태와 사회적 관계에 대한 자신의 만족도의 수준과 우울의 관련 연구에서 1인 가구의 건강성은 사회적 관계에 영향을 받고 있음을 알 수 있으므로(장진희 외, 2017) 1인 가구의 조례에서 ‘사회 통합⋅공동체 회귀’는 조례의 중요한 목적이 될 것으로 보인다. 특히 1인 가구 중 70세 이상은 돌봄서비스지원과 가사서비스 지원을 우선 지원 정책으로 꼽았고(통계청, 2020), 이는 가족의 돌봄 기능을 국가나 사회가 담당해야 한다는 것을 의미하며, 돌봄과 유대감의 공백은 사회적 고립⋅고독사⋅비혼⋅만혼⋅불안정한 직업으로 이어질 위험이 있음을 시사한다.

둘째, 1인 가구의 경제적 측면에서 혼인의 상태에 있지 않은 1인 가구의 결혼하지 않는 이유는 ‘30.85%가 결혼 자금이 부족하여, 14.4%가 직업이 없거나 고용이 불안정하여’라고 나타났다. 2021년 기준으로 국민기초생활보장 수급 가구 중 1인 가구는 70.9%이며, 전년과 비교하여 14.6% 증가하였다. 또 2021년 기준 1인 가구의 연간소득은 2,691만 원으로 전체 가구의 연간소득인 6,414만 원의 42.0% 수준으로 나타났고(통계청, 2022), 생활비를 마련하는 주된 방법에서 69.5%는 본인이 해결하는 것으로 조사되었다(통계청, 2021). 1인 가구의 경우 가구 소득 대부분이 본인의 근로소득으로 구성되므로 경제적 어려움을 겪을 경우가 높고, 특히 경제 활동에 어려움이 있는 노년층은 빈곤층이 될 경우가 높다. 1인 가구의 경제적 곤란은 일상생활뿐 아니라 대인 관계에도 영향을 주게 되므로 1인 가구의 경제적 곤란은 1인 가구의 사회적 고립으로 이어질 수 있다(선은애, 2022). 1인 가구의 주거 형태 중 단독주택과 주택 이외 거처 주거 비중이 전체 가구보다 높았고, 2020년 통계청 조사에서 70세 이상을 제외한 전 연령에서 ‘주택안정 지원’이 1순위로 원하는 지원정책으로 조사되었다. 이는 황경란 외 (2022) 연구에서도 제시하였듯이 1인 가구에 선별적인 주거 지원정책이 도입되어야 함을 시사한다. 이러한 사회 변화의 흐름 속에서 ‘건강가정지원법(법제처, 2020)’에서는 가정의 한 형태로 1인 가구를 제시하고 ‘1인 가구란 1명이 단독으로 생계를 유지하고 있는 생활 단위’라고 명시하고 있다. 또 ‘고독사 예방 및 관리에 관한 법률(법제처, 2021)’에서도 1인 가구의 고독사에 적극적인 개입을 위한 정책을 수립하여야 함을 명시하고 있다. 이는 1인 가구를 하나의 가구 형태로 인정하고, 1인 가구에 대해 정책적으로 중요한 의미를 부여하고 있는 것이며, 1인 가구의 복지 증진에도 적극적인 개입을 하고자 하는 의미를 반영한 것으로 보인다. 1인 가구 지원에서 조례의 중요성은 조례는 지자체의 특수한 상황과 지역 주민의 요구에 맞추어 주민의 삶을 가까운 곳에서 실질적으로 실현할 수 있는 지역사회복지체계이며(공정원, 2019), 지역사회복지를 주민들의 최근접에서 실현하는 효과적인 실천 방법이라고 볼 수 있다. 2023년 1월 기준 109개의 지방자치단체에서 총 129건의 1인 가구 지원 조례가 제정되어 시행되고 있으며, 이는 17개 광역자치단체와 226개의 기초자치단체 총 243개의 지방자치단체 중 44.9%에 해당한다. 2020년 우리나라 기초자치단체 중 7.4%가 조례를 제정하고 있던 것에 비하여(박미현, 2020) 지방자치단체의 조례 제정률이 크게 증가한 것을 볼 수 있으나 여전히 전체의 절반에 미치지 못하는 수준이다<표 1>. 이에 본 연구는 1인 가구 지원을 위해 제정된 지자체들의 조례를 분석하는 것을 통하여 조례가 가지는 특성과 문제점, 나아갈 방향에 대해 논의하고, 1인 가구 조례의 제정에 사용될 수 있는 기초자료를 제공하고자 한다.

본 연구는 1인 가구 지원 조례를 제정⋅시행하고 있는 지자체의 1인 가구 지원 조례를 분석함으로써 1인 가구의 지원에 대한 특징과 문제점 분석을 바탕으로 1인 가구 지원 조례의 발전 방향을 모색하고 제안하고자 하였다. 또 기존의 다인 가구 중심의 제한적인 복지 정책에서 벗어나 1인 가구를 위한 정책적 기반에 활용할 기초자료를 제공하는 것에 의미가 있다. 이를 위해 2023년 1월 현재 1인 가구 지원 조례를 제정⋅시행하고 있는 109곳 지자체의 조례 129건이 연구의 분석 대상이다. 조례를 구성하는 각 조항을 분석하였고, 연구 결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 조례의 목적을 통하여 본 지자체의 1인 가구 지원 조례는 1인 가구의 본질적인 삶의 질 향상이나 복지에 대한 접근보다 공동체 강화, 사회적 도시 구현, 고독사 예방 등 1인 가구의 증가로 인해 발생할 수 있는 예방의 목적에 집중되어 있음을 알 수 있고, 이는 1인 가구의 증가가 사회적 고립, 고독사 등 사회적 문제로 대두되고 있음을 시사한다. 지자체의 조례 목적이 ‘1인 가구의 공동체 회귀, 1인 가구의 삶의 질 향상, 사회적 고립 및 고독사 문제’를 예방하기 위함이므로 1인 가구의 생활 안정이나 심리적 안정, 사회관계망의 안정 등에 집중되어 있는 지원 내용에서 법률적⋅제도적인 지원, 1인 가구 지원 시설에 관한 조항 등을 다양한 관점에서 접근해 볼 수 있는 생태체계적 관점을 고려하는 것도 필요하다 하겠다.

둘째, 조례의 기본 이념은 조례가 구현하고자 하는 가치와 규범을 의미하는 기본 사항이라고 할 수 있으나 기본 이념을 명시하는 지자체가 소수이고, 기본 이념과 원칙을 제시하더라도 모두 동일한 내용을 명시하고 있다. 기본 이념의 내용은 1인 가구를 하나의 가족으로 인정하는 것을 강조하고 있으므로 모든 지자체의 조례에서도 구체적인 기본 이념과 원칙을 명시하는 것이 반드시 필요하다.

셋째, 조례가 제정된 지자체에서는 단체장의 책무를 모두 명시하고 있지만, 주민의 책무에 대해서는 27곳에서만 명시되어있다. 지역의 복지 사업에서 단체장과 주민이 모두 책임과 권리를 가지는 것은 조례 시행에 책임성을 가질 수 있는 부분이므로 주민의 권리규정도 명시하는 것이 필요하다. 사회적 고립과 고독사 예방에 대해서 단체장의 책무를 규정하는 것은 지방자치단체가 1인 가구로 인해 발생할 수 있는 사회적 문제의 예방 주체로써 책임을 가진다는 의미로 파악된다.

넷째, 조례의 지원 대상은 포괄적이고, 일반적인 대상과 특정 연령이나 세대를 지정한 대상으로 나누어진다. 1인 가구의 연령대가 한정되지 않는 조례의 경우 지원 대상에서 배제되는 대상이 없도록 정책 대상의 다양성과 더불어 대상의 확대도 필요하다 하겠고, 특정 대상을 대상으로 한 조례의 경우, 그 특성에 따른 차별적인 지원 접근 방법이 필요하다. 또 1인 가구가 되는 사유가 생애주기별 흐름에 따라 다르게 나타나고 있음을 알 수 있으므로 1인 가구에 대한 지원은 1인 가구를 한정된 시기의 특징으로 여기지 않고, 생애 전반에 유기적으로 연결될 수 있도록 정책을 수립하는 것도 필요하다.

다섯째, 조례의 명칭에 따라 지원 사업의 내용에는 차이가 있으나 사업의 내용에는 지자체의 특별성보다 공통된 지원 내용을 보인다. 또 1인 가구가 인식하고 있는 다양한 어려움에 대응하는 지원 사업들이 조례에 규정되어 있기는 하지만 사업의 내용은 연령별, 지역별로 독특한 특성을 보이기보다 일관된 내용을 포함하고 있다. 사업의 구성면에서 1인 가구의 안전망 구축사업은 다른 지원 사업보다 사업의 종류와 지원 내용이 구체적이고, 직접적이지만 그 외의 사업 내용은 구체적인 지원 내용이 부족하다. 따라서 1인 가구들의 특성을 고려한 다각적인 지원 사업의 개발이 필요하겠다. 더불어 1인 가구가 가진 심리⋅정서적인 어려움을 지원하기 위한 복지와 상담 전문 인력과 예방 교육을 시행할 수 있는 전문 인력, 복지 전문 인력의 양성이 필요하며, 이를 전담할 수 있는 시설도 필요하다 하겠다. 모든 조례에서 지원 사업을 운영하는 주체나 예산의 책임성이 명확하게 제시되어 있지 않고, 임의 규정으로 되어 있어 실질적인 지원 범위와 수준을 파악하는 것에 어려움이 있다. 또 지원 사업을 실행하기 위한 1인 가구 지원기관은 일부 지자체에만 설치되어 있고, 1인 가구 관련 지원 사업은 각 시군구의 가족 센터에서 이루어지는 경우가 대다수이며, 이는 ‘건강가정지원센터에서 1인 가구 지원 사업을 추진하는 경우 지원시설이 설치된 것으로 본다.’라는 조례 조항에 기반을 둔 것으로 보인다.

여섯째, 조례의 기본 계획은 지자체별로 수립의 기간에 차이를 보인다. 이는 1인 가구에 대한 정부의 종합적이고, 구체적인 법률이 제정되어 있지 않음으로써 ‘건강가정기본법’, ‘사회보장급여의 이용⋅제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률’에 근거하여 기본 계획을 수립하면서 발생하는 수립 기간의 차이로 보인다. 이러한 한계는 1인 가구 지원정책을 수립하는 것에 소극적이고, 수동적으로 될 수 있음을 의미하기 때문에 1인 가구 지원을 위해 기본 계획을 명시하도록 하는 것이 바람직하다 하겠다.

마지막으로 조례의 전달 체계에서 1인 가구에 대한 사업을 수행하기 위한 지원시설에 관한 조례 조항은 명시되어있지만, 시설의 운영과 경비 등 예산 지원에 관한 규정이 모호하여 실효성을 가진 사업의 추진은 어려움이 있을 것으로 보인다. 독립된 1인 가구 지원센터는 서울 지역에 한정되어 있고, 전국의 가족 센터에서 1인 가구와 관련된 프로그램을 운영하는 것으로 관련 시설이 설치된 것으로 갈음하고 있다. 또 1인 가구를 지원하는 기관들이 사업에 따라 분산되어 있어 특정 대상에 사업이 집중되거나 유사한 사업들이 중복으로 지원되는 비효율성이 발생할 수 있다. 이러한 이유로 독립된 1인 가구 설치를 통해 효율적인 복지 정책을 전달할 수 있어야 하며, 1인 가구의 지원에 필요한 사항을 논의할 수 있는 위원회, 협의회, 정책자문단의 설치 운영은 필요하다 하겠다.

지자체의 1인 가구 지원 조례에 대한 분석을 통해서 현 지자체들이 1인 가구의 지속적인 증가에 따라 1인 가구에 대한 지원의 필요성을 인지하고, 1인 가구에 대한 지원을 위해 조례를 제정하여 시행하고 있는 것은 사회적인 현상에 대한 즉각적이고, 적극적인 대처를 하고 있는 것으로 보인다. 또 1인 가구로 인해 발생할 수 있는 문제에 대한 예방적 접근과 1인 가구의 개인적인 삶의 질 향상 등 다양한 접근을 통하여 1인 가구를 지원하고자 하는 노력이 보인다. 반면 지자체들이 제시하고 있는 조례의 조항과 내용은 1인 가구가 된 사유, 연령대, 지역적 차별성 등 다양한 1인 가구들의 특성을 다양하게 반영하고 있기보다 일률적이고, 유사한 내용으로 구성되어 있다. 1인 가구를 위한 지원체계에 대한 명확하고 구체적인 명시가 부족하며, 이를 적극적으로 실행하기 위한 기관이나 시설에 관한 규정이 부족한 것으로 보인다. 김정인(2023)의 연구에서 제시한 것과 같이 중앙정부 차원의 종합적이고 체계적인 1인 가구에 대한 법률이 제정되고 있지 않는 것이 이유이기도 하다. 따라서 지속해서 증가하는 1인 가구를 위해 맞춤형 복지가 실현될 수 있는 정책적 차별과 법률적 개선이 이루어져야 한다. 사회적 관점에서는 1인 가구를 개인의 문제로 여기는 시각에서 사회 구조적인 문제로 보는 인식의 전환이 필요하며, 가족 구조에 관해서도 기존의 부부-자녀 체계의 가족 형태에서 다양한 가족 형태를 인정하고 수용하는 인식의 전환도 요구되어 진다.

본 연구의 제언점은 다음과 같다. 1인 가구 지원을 위해 기초가 되는 조례를 분석하여 1인 가구 지원 조례가 가진 특징과 문제를 제시하고, 조례의 변화 필요에 대해 제시하였다. 매년 조례를 제정하는 지자체의 수는 증가하고 있으나 현재 전체 지자체의 절반 정도만이 조례를 제정하고 있는 실정이다. 이런 이유로 본 연구의 내용을 한국 1인 가구 지원 조례에 대해 일반화하기에는 한계가 있다. 따라서 추후 연구에서는 매년 제정되는 조례의 내용을 지속해서 분석하는 과정을 통해 1인 가구 지원정책들이 구체적으로 실행되고 있는지 검토하는 것이 필요하겠다. 또 연구의 대상이 국가법령센터에 문서화된 조례 내용만을 분석하였기 때문에 지자체에서 실행하고 있는 1인 가구에 대한 실질적인 개입에 관해서는 연구가 부족하다고 하겠다. 각 지자체의 조례와 시행되고 있는 사항에 대해 체계적이고, 구체적인 연구가 이루어진다면 지역의 특성에 부합되는 조례의 제⋅개정과 시행에 도움이 될 것으로 사료된다.